在党的二十届三中全会《决定》提出“扩大面向全球的高标准自由贸易区网络”“稳慎扎实推进人民币国际化。”这是党和国家在当今世界正在面临的百年未有之大变局、不确定性因素不断增加而带来的新形势和新变化的背景下所作出的最新顶层设计，对实现我国经济高质量发展和高水平对外开放具有重大意义。

自由贸易试验区（以下简称自贸区）制度型开放的一个重要内容是金融创新，通过金融创新能够加快自贸区资本账户扩大开放和离岸金融中心建设，稳慎扎实推进人民币国际化。从目前已设立的22个自贸区（港）出台的《条例》（或《总体方案》）看，虽然关于金融创新的用词不尽相同，但都涉及人民币国际化的重要内容。如探索人民币资本账户可兑换、形成人民币离岸金融中心、开展跨境双向人民币资金池业务、推动人民币作为自贸区跨境贸易及投资计价和结算的主要货币、推动人民币双向融资、开展人民币衍生品业务、探索人民币投融资汇兑便利化等。由此可以看出，自贸区金融创新已成为稳慎扎实推进人民币国际化的重要窗口和主要推动力。

一、自贸区金融创新稳慎扎实推进人民币国际化的理论诠释

货币国际化的一个重要前提是资本跨境自由流动。由于2013年上海自贸区设立之时国内金融市场发育尚不成熟、金融监管体系仍待完善，制约人民币跨境流通的一个重要制度障碍是我国资本账户没有实现自由化，资本不能自由流动，由此降低了外国投资者对人民币持有及使用的意愿。但是，如果放松资本管制，允许资本大规模流进流出则有可能引起国际资本对我国的投机攻击，不利于国家金融安全。在当时的制度背景下，通过有计划、有步骤地推进人民币资本账户开放就成为必然选择。为此，必须通过自贸区先行先试打破资本账户开放的制度障碍就成为一种新尝试和重要突破。

由此可见，通过自贸区资本账户开放，一方面可为外商投资提供更多可能及便利，营造更加便捷的营商环境，另一方面，也可降低人民币的国际使用成本，在维护国家金融安全的前提下吸引境外投资者，提升人民币的金融投资功能。因此可以说，通过自贸区金融创新能够打破既有金融制度设计的限制，有利于促进人民币“走出去”和“流回来”的同时，为自贸区企业创新更多融资方式，促进企业发展。

历史经验表明，成为全球性货币的基本条件是要有活跃的离岸金融市场。我国自贸区金融创新的一个重要举措正是通过离岸金融中心建设促进人民币跨境流通，如打造跨境金融业务中心，加强离岸金融体系构建，促进跨境人民币使用便利化，推进资本项下外汇收入支付便利化，简化经常项目外汇收支手续，探索金融产品创新、管理创新、流程创新等，服务自贸区企业和个人。通过丰富自贸区离岸金融服务业务为境内外居民和企业跨境使用人民币提供更加便利化的环境，增强人民币的国际流动性和货币竞争力，促进人民币流通的国际循环，扩大人民币跨境流通规模，加快人民币国际化速度。

与金融创新如影随形的是金融风险，为了防止自贸区金融创新的同时引发新的金融风险，我国在自贸区金融创新先行先试的过程中，通过建立负面清单管理制度，实施监管沙盒管理模式等，提高自贸区金融监管创新水平，构建高阶位的金融监管体系，能够使得自贸区金融创新既先进可行，又合法合规，保障人民币国际化顺利进行。

二、自贸区金融创新对稳慎扎实推进人民币国际化的路径分析

（一）资本账户扩大开放

伴随人民币在跨境贸易和投资中使用范围的不断扩大，通过自贸区扩大资本账户开放已成为主要渠道。

1. 提高持币者对人民币自由兑换和投资的意愿，提升自贸区及境外人民币流动性。随着人民币在更大范围内作为贸易与投资结算货币，只有扩大资本账户开放才能满足持币者的投资需求，进而提升境外主体持有人民币的意愿。通过自贸区外汇管理改革，使本外币在一定范围内实现自由划转，可以实现人民币跨境投融资的自由化、便利化，提高人民币作为跨境结算货币的吸引力。同时，自贸区内人民币双向资金池业务与外商投资的负面清单管理模式也可使跨境资金能够更高效灵活地使用，增强人民币的流动性，提升境外居民使用和持有人民币的偏好。

2. 提升跨境人民币直接投资与证券投资结算规模。一方面，自贸区实行外商投资负面清单管理，将负面清单内的限制与禁止条款逐步减少，极大提高了外商在我国直接投资的积极性。同时，通过实施政府管理制度改革的简政放权，简化跨境直接投资的业务流程，对外直接投资与外商直接投资改为备案制，使得境内外资本跨境直接投资更加便利，吸引境外资本流入，提高跨境人民币直接投资结算的规模。另一方面，自贸区对境内金融市场扩大开放，使境外主体更便捷地参与我国证券投融资业务，可以拓宽人民币流入流出的渠道。

3. 健全人民币的国际货币职能，提高人民币的国际地位与认可度。如果人民币不能实现资本账户下的自由兑换，则参与跨国金融交易与投融资受限，无法满足国际持有外汇储备货币的流动性需求，削弱人民币作为外汇储备的意愿。通过自贸区扩大资本账户开放，先行先试，可以使中国在对外经贸往来中拥有更大的主动权，提升世界各国对人民币的国际认可度，人民币国际化规模自然会扩大。

（二）离岸金融中心建设

2013年上海自贸区设立以来，通过在自贸区内建立集产品、参与主体、市场与监管为一体的离岸金融中心，充分发挥其境内关外功能与联通在岸离岸市场的优势，在战略上成为人民币国际化的测试场，也将为人民币国际化探索更加便捷的渠道。

1. 吸收境外人民币，开辟人民币投融资渠道。在资本账户未完全放开的情况下，境外人民币无法依靠国内金融市场满足其投融资需求。而凭借自贸区离岸金融中心的制度优势，通过金融服务与产品开放创新，就可便捷地满足境外持币者的人民币跨境贸易结算、跨境存贷款、跨境人民币投融资及人民币金融产品交易等需求，同时还可通过跨境直接投资业务、人民币境外合格机构投资者投资业务、银证业务、银保业务等将境外资金与境内连接输入境内，为国际资本进入国内提供合法渠道。因此可以说，自贸区离岸金融中心是推进人民币国际化进而加快人民币国际化的关键。

2. 提高跨境资金利用效率，降低人民币跨境使用成本。自贸区可以借助离岸金融中心的区位优势聚集贸易与服务企业、金融机构等参与主体，使居民与非居民间进出口贸易与金融服务均能在更充分的信息中开展，实现在促进跨境货物与服务贸易的基础上降低使用人民币交易的成本，推进跨境贸易与投融资使用人民币结算，提高人民币的使用效率。同时由于离岸市场相比在岸市场拥有更多的政策倾斜，制度约束更少，人民币跨境使用更加自由顺畅。此外，由于自贸区离岸金融中心能更便利地和全国金融市场连接，缩小不同国别与地域带来的时间与空间距离，有利于人民币的国际流通与使用。

3. 推进人民币汇率形成机制改革，提升人民币的国际认可度。在自贸区内可以全面放开小额外币存款利率的市场化调节、推出跨境跨业同业存单等产品，进而推进自贸区内利率市场化。在加强监管的基础上，将自贸区建设成在资源配置中发挥决定性作用的富有活力的离岸人民币市场，利用灵活的区内市场条件，吸收境外流通人民币，促进人民币汇率与利率的价格发现，形成价格更加公允的离岸人民币市场，可以更好地满足境内外人民币流通，理顺人民币跨境通渠道。同时，人民币离岸市场的各项指标也将为国内外汇市场与金融市场改革提供参考，推进人民币成为功能更加完善，更受国际认可的国际货币。

4. 规避汇率冲击，监测金融风险，保护人民币国际化平稳进行。自贸区作为境内的跨境人民币金融中心，相对更容易对其资金流进行管控。通过使自贸区内居民与非居民使用人民币进行结算，能够一定程度上将境外流通的人民币纳入我国银行体系，有利于对人民币跨境流动进行监管，避免人民币自由兑换下外汇投机者对人民币汇率造成冲击，有利于维护人民币信誉及自贸区离岸金融中心平稳运行。同时，对自贸区离岸金融中心实行“内外分离型”监管，在放开区内之间、区内同境外人民币兑换的同时对区内同境内一般账户间的资金划转进行监管，可避免对我国境内的金融监管与货币政策实施造成不利影响。此外，通过在自贸区离岸金融中心进行风险可控的金融创新，如采取“标识分设、分账核算、独立出表、专项报告、自求平衡”的管理方式，能够与境内一般账户实现有效隔离，对金融风险进行有效监管，保障人民币国际化有序推进。

三、依托自贸区金融创新稳慎扎实推进人民币国际化的对策建议

随着全球政治经济格局的不断演变，美元独霸国际货币体系的格局已进入战略拐点，人民币正在成为全球主要货币的真正竞争者。目前，各自贸区都已推出了灵活多个样的自贸区金融创新案例，相互交流、借鉴金融创新经验。但从目前案例的推广看，金融创新的模式和内容仍然不够丰富，还需要根据自身特点，创新性地推出更多金融服务产品，服务自贸区内企业和个人，推动自贸区高质量发展。同时，加快金融政策配套细则的出台和实施，使得金融创新能够切实落地实施。

（一）在自贸区资本账户扩大开放中创新更多金融产品

坚持货物贸易关税优惠，放宽服务贸易准入标准，建立健全跨境服务贸易负面清单制度，推进跨境贸易自由化便利化，将跨境贸易人民币结算试点在更大范围内推广，扩大跨境人民币贸易结算份额。同时，可在自贸区尝试开展货币互换，在为人民币国际化提供便利条件的同时推出新产品。进一步提升人民币汇兑与跨境人民币投融资自由化，在分账核算的基础上拓展自由贸易账户的功能，进一步减少区内资金汇兑限制，缩减外商准入负面清单，健全外商投资准入的前国民待遇加负面清单管理制度，坚持简政放权，减少跨境人民币投融资成本，提升经常项与资本项下的人民币使用效率。自贸区资本账户逐步放开应遵循“先长期后短期，先直接投融资后间接投融资，先债权类工具后股权和衍生品工具，先对机构后对个人”的顺序渐进开放、逐步放松管制，适时调整，最终在条件成熟之时完全实现资本账户开放。

（二）促进自贸区金融服务业发展，加快建设更加健全的离岸金融中心

为人民币跨境流通与离岸人民币参与我国境内金融市场投资活动提供场所与渠道，提升自贸区内金融机构的服务水平与质量，提高跨境清算效率，保证跨境资金审核真实高效，推进人民币跨境支付系统（CIPS）不断完善走向成熟，满足跨境人民币业务发展的需要，保证安全性的同时提高效率。

（三）创新自贸区金融监管模式，加强宏观审慎监管

通过建立现代化金融监管体系，将自贸区建设成为跨境贸易投资便利、营商环境安全、法制环境规范、监管体系高效的对接国际水准的自由贸易试验区。加强对自贸区准入企业的业务监督管理，防止部分企业利用自贸区优惠政策进行资本转移和套利，进行自贸区政策制定时尤其注意风险监测和防范，使监管部门实时掌握自贸区离岸业务发展规模处于安全可控范围。同时，加强对海外分支机构监管，保障监管机构信息沟通与联系，构建全面的监管体系。

（作者：沈悦 西安交通大学经济与金融学院教授；徐蕴峰 国声智库执行主任、中央财经大学中外经济比较研究中心副主任）