资料图：福州一处新房在建中。 中新社记者 吕明 摄
(本文刊发于《中国经济周刊》2017年第4、5期)
《中国经济周刊》 记者 劳佳迪 | 上海报道
原本并不耀眼的房企“国家队”成为2016年楼市大放异彩的明星。
一直以来，除中海、保利、华润、远洋等老牌企业外，鲜少有地产央企真正跻身第一梯队阵营，但去年拿地支出前15名的房企中，由央企和国企组成的“国家队”占据8席，16个拿地总额超百亿的巨无霸项目中，有9家花落“国字头”。
从争抢“地王”，到竞相重组，房企“国家队”都指向同一个目的——在新一轮调控的“大冰期”中尽可能抢占市场高地。
许多人还能依稀回想起2010年国资委曾发布一纸公文，要求多数央企退出房地产业，当时被板子打中的央企多达78家。时近7年，央企并没有在楼市偃旗息鼓，反而似乎愈发活跃。
决策层多次要求央企退出竞争性行业
十八届三中全会以来，国家对深化国有企业改革做出了一系列战略部署，除了“退房令”以外，尽管鲜有具体谈及多数央企应退出房地产业的明确要求，但从多个文件中都可以找到决策层对于央企定位的态度。
《中国经济周刊》记者注意到，2013年底，十八届三中全会期间审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中就有较大篇幅着墨于国企改革，其中明确提到国有资本应该放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化，进一步破除各种形式的行政垄断。
2014年7月，国务院国资委宣布在所监管的中央企业中开展“四项改革”试点，国家开发投资公司、中粮集团等6家中央企业纳入首批试点，最亮眼的一项就是发展混合所有制经济试点，进一步勾勒出国企改革的主线是“与民分利”。
2015年7月2日至8月30日，中央第一巡视组对中国航空工业集团进行了专项巡视后，剑指“多家单位对中央房地产调控政策置若罔闻，项目开发禁而不止”的问题，被视为最严厉和直接的一次出手。
一年后，国务院办公厅下发《关于推动中央企业结构调整与重组的指导意见》，对央企应该发力的方向细加定位，指出央企要在国防、能源、交通、粮食、信息、生态这些关系国家安全的领域实现保障能力显著提升；在重大基础设施、重要资源以及公共服务等关系国计民生和国民经济命脉的重要行业控制力明显增强；在重大装备、信息通信、生物医药、海洋工程、节能环保等行业的影响力进一步提高；在新能源、新材料、航空航天、智能制造等产业的带动力更加凸显。
资料图：市民在海口市区某地产项目前路过。 中新社记者 骆云飞 摄
这是中央对央企的定位。包括国家发改委宏观研究院副院长马晓河在内的许多专家都在不同场合表示，在国企改革中，国企应该从一般竞争性领域退让、退足，其中包括房地产领域。
“退房令”沦为空文 仍有多数央企未执行
对于中央态度反应最敏感的是央企的“大管家”国资委。在2010年“两会”期间，央企一天造出三个“地王”引发舆论哗然，3月18日，国资委就力排众议，坚决抛出“退房令”，要求78家不以房地产为主业的央企清退房地产业务，只留下16家主业为地产的央企。
但当年看似风风火火的动作背后，一个“地雷”已然埋下：仅仅一年后，这个允许涉足房产业务的名单从16家增加到了21家，5家新获准以房地产为主业的央企中就包含了在之后的2016年有较大扩张动作的鲁能集团。
名单的悄然扩容暗藏着国资委与央企的博弈，也预言了日后执行的艰难。据《中国经济周刊》记者了解，2012年以后就鲜有央企大规模清退的举动，只有零星的股权转让或协议出让项目出现。莫非清退行列中的央企与决策层打起了太极？
更重要的是，当时颁布“退房令”的初衷是为了响应中央的要求，为央企参与楼市泼冷水，而2016年6月楼市新一轮火爆启动至今，央企“分羹”的热情有增无减，制造出一个又一个“地王”概念，甚至被外界质疑和指责为房价大涨的推手。
据公开资料显示，截至2012年底，78家被要求“退房”的央企中，仅有不足20家央企履约退出。地方的情况也差不多。以曾经在2013年率先出台明文要求 “退房”的南京为例，尽管当时就要求33家市属国企必须在2013年底全部退出房地产开发，但直到2016年，还有达来房地产开发、南京中北房地产开发、三金地产等国企现身土拍市场，角逐高价地。
中央的“雷霆震怒”似乎无法短期内根治这种痼疾。中央巡视组痛批航天科工后，虽然航天科工随后制定下发了《关于坚决落实巡视整改要求加快房地产业退出有关工作的通知》，要求下属单位在2016年9月30日前完成退出或转型，最终被同样有军工背景的央企保利地产接手，但如此雷厉风行的“退房”举动并没有成为广泛效仿的榜样，相反，许多“国家队”仍在加快高价拿地的步伐。
为何“大管家”政令难落地？
当下的现状难免令当初下达“退房令”的国资委显出几分尴尬的余味。
国资委一位内部人士对《中国经济周刊》表示：“‘退房令’一直都在执行的，没有听说过终止，但是实际操作起来比较复杂，比如说这些央企手里的地有些已经在开发，是不是停下来转让？退出房地产后的职工怎么安置？资产转让的价格怎么来确定？价格高了没人买，价格低了又会造成国有资产流失。况且这里面还牵扯到很多方面的关系，所以执行就比较慢。”
在上海善法律师事务所主攻房地产事务的律师秦裕斌看来， “退房令”之所以7年未竟其功，根本原因在于这条“指令”本身的约束力极为有限，国资委在法理上的“软肋”，很可能为央企打擦边球留下灰色地带。
“严格来说，‘退房令’是2010年3月18日下午国资委召开新闻发布会上宣布的，这条‘命令’不是以部门规章形式发出的，是否以规范性的红头文件形式发出不得而知，因此，它的强制性较弱。”秦裕斌对记者介绍说。
“目前法律位阶较高、较为重要的国有资产管理活动法律规范是《企业国有资产监督管理暂行条例》，其中规范了国资委作为国务院直属特设机构的行政职能，是代表国务院履行出资人职责、负责监督管理企业国有资产，我们可以将这里的‘出资人’看成《公司法》中的股东，‘国家队’的股东是国家，国资委就是它的代言人。”
“央企、国企是否从事房地产开发事业应当经过股东大会的决议作出决定，国资委形同‘股东’，要将央企不从事房地产开发活动的意志变成企业的意志，法律本身不禁止，但要求必须经过法定的程序来实现，仅仅使用行政手段做出强制性规定的效果肯定是大打折扣。”秦裕斌对《中国经济周刊》坦言。
国资委真的能管得了国企吗
或许国资委颁布的“退房令”在法理上定位模糊，但即使“退房令”就此夭折，央企在地产界的大手笔动作依旧遭到了“口诛笔伐”。
同时，更多人呼吁能出台比“退房令”级别更高的“约束力”。
业内人士认为，在丰厚的利润回报面前，部分央企扎堆地王、并就此实现了做大做强。
“从市场经济主体的角度来看，央企有这种逐利行为是合理的，但另一方面，央企的特殊性在于它并不只是市场经济主体，还应该更多地承载宏观经济的命脉，应该在公共事业领域造福于民。因此，央企的经营行为不能单纯按市场规律而为，也应该受到政府主管部门的行政调控。”一位不愿具名的民营房地产老总对《中国经济周刊》直言。
更有分析人士指出，“退房令”收效甚微可能还映射出一个更现实、更复杂的生态圈，使得未来能否出现更严格的“法令”或者“指令”来约束央企在地产领域的扩张行为成为未知数。因为颁布“退房令”的国资委本身也是央企做大房地产业的相关者，这或许也是相关“命令”推行的障碍之一。
供职于某地方国有资产监管机构、分管国企招商的一位人士坦言，国资委自身也有业绩需求，“房地产业务是不少央企国企重要的利润来源之一，一旦‘退房令’全面生效，央企的业绩一定会受到很大影响，利润也会大幅下降，出于业绩的考虑和政绩的需要，监管机构或许不大可能会逼迫非主业房地产的央企全部退出房地产业务。”