原标题：财政事权划分如何推动央地关系重构
漫画张建辉
8月24日，《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》发布，对中央与地方如何划分财政事权，及如何划分支出责任给出了原则性意见，并提出了2016年先从国防、国家安全等领域着手，2017—2018年深入到复杂的教育、医疗卫生等领域，2019—2020年基本完成主要领域改革的改革路线图。意见同时提出，要研究起草《政府间财政关系法》，形成保障中央与地方财政事权和支出责任划分的法律体系。这是22年来首个央地事权划分改革意见。
分解好央地财政事权，简言之就是分解好各级政府的权责。政府间事权划分不仅涉及行政权划分、经济调控权划分，还涉及立法、司法等广义公共服务部门。既涉及“小事权”又涉及“大事权”，这预示了央地事权划分的改革效应面之广阔。现实来看，市场调控能否协调，政令能否统一，离不开央地财政事权合理划分构建的政策执行体系；长远来看，现代财政制度的建立及基于这一目标的诸多改革进程，央地关系的重新建构，也需要以央地事权划分作为撬动支点。
财税体制改革需要第三次飞跃
从财政的角度看，优化央地关系已跃过两个关键节点。
第一个节点是1994年的分税制改革。分税制改革前，为推动经济发展，中央和地方的财政关系实际上是承包制，即地方政府包税包利，完成中央规定的目标任务。从事后的总结看，将现代税制过度简化，催生了鼓励通货膨胀和地方隐瞒收入两种倾向。因为，越是通货膨胀越容易完成包税任务，而地方出于自身发展等需要，不愿意多交税收。其结果，不仅引发了上世纪80年代中后期的通胀，而且导致财政税收“央弱地强”，中央对财政和经济调控应有的主导权部分流失。基于这种情况，推出了分税制改革。1994年的分税制改革，基本理顺了税制和税收征管、财政体制。改革之后，财政收入连年大幅度增长，不仅中央的财政收入增长，地方财政也在增长。过去的地方向中央转移支付变为中央向地方转移支付，有力地增强了中央推动改革的主导性。
第二个节点是1998年开始建立公共财政，启动预算管理体制改革。规范了预算编制方法和标准，实行部门总预算交由人大批准。与此同时，改革了国库管理体制，实现了国库集中支付，由此建立了各部门是预算执行单位、财政部门是预算拨付和监督单位的机制。此后，分税制和预算管理机制子系统的改革，一直没有停顿。比如预算管理体制，经过10年酝酿历经四审，2014年颁行了新预算法，规定除一般公共预算外，将政府性基金预算、国有资本经济预算、社会保障预算也纳入预算管理范畴，对政府部门预算公开也作了更详尽的法律规定等等。
当下，形势的发展，对财税体制的第三次改革发出了急切呼唤。一方面，随着基本公共服务普及和公共财政支付迅速增加，地方承担的事权越来越多，在财权不能匹配的情况下，地方被迫转向土地财政寻求财源，形成了严重的土地财政依赖症，同时乱收费、收“过头税”现象有增无减，扭曲了地方经济和社会发展路径，迟滞了产业结构调整进程；另一方面，制度建设虽然成绩令人注目，但没有得到有效落实，迄今为止仍有60%左右的部门预算没有按法律规定交由人大审查，小金库屡查屡设，三公经费、彩票资金的监管存在空白，预算管理不细导致年底部门突击花钱现象难以禁绝，巨额财政款项和其他政府性资金沉睡降低了使用效率等等，都表明了补强制度短板的必要性。